关于持续推进我区行政审批制度

“两集中两到位”改革的思考

深入开展行政审批制度改革，实行行政审批事项“两集中两到位”是落实国务院“放管服”改革的重要内容，也是建设服务型、效能型、廉洁型政府的必由之路，更是张家界市委、市政府交办永定区的“硬任务”。根据区领导的安排，区编办联合区政务公开中心、区优化办等单位对全区行政审批事项“两集中两到位”改革工作进行了调研，现提出几点思考。

一、改革成效

近年来，永定区政府以行政审批“两集中两到位”改革（即行政审批职能向一个股室集中，成立行政审批股，行政审批股向区人民政府政务服务中心集中，保障进驻区政府政务服务中心的审批事项到位、审批权限到位）为抓手，着力规范行政审批，优化审批流程，加强服务体系建设，较好地实现了改革到位、程序规范、环节精简、审批提速、方便群众的目标。

（一）制定下发新“三定”方案，全力推进审批职能集中。以区政府职能调整和机构改革为契机，对区政府相关涉改部门重新制定了“三定”方案，从机构、职责上实现各部门对行政审批事项的集中管理，凡是具有行政审批职能的部门，在不增设机构和人员的基础上，均新设立法制行政审批股，将原分散到各业务股室的审批事项全部予以集中。调整后，全区承担行政审批职能的股室由52个减少到27个。在职责分工上，法制行政审批股不再承担行政监管职能。其他股室主要负责配合法制行政审批股参与现场勘察、集体会审等工作，不再承担行政审批职能，工作重心转向制订规划、研究政策、加强监管和服务等工作。

（二）全面梳理行政审批事项，明晰部门权责清单。按照“放管服”改革要求，对全区所有部门所承担的行政审批事项进行逐项梳理。制定下发《张家界市永定区人民政府关于公布张家界市永定区本级行政审批项目目录的决定》（张定政发〔2014〕11号）《关于印发＜张家界市永定区推进政府权力清单和责任清单制度工作方案＞的通知》（张定政办发〔2015〕6号）等系列文件，并于2015年、2016年组织对全区47家职能单位2696项权力清单和责任清单全面梳理，共取消行政许可18项、调整精减61项，承接省、市下放88项，全部取消22项非行政许可。目前，全区保留146项行政许可事项（含4个省、市垂管单位15项）和255项公共服务事项，全区建立起了较为完整的权力清单和责任清单制度。

（三）全力优化行政审批流程，提高审批服务效率。为使行政审批更为便捷有效，让群众少跑路，出台《永定区政府权力清单和责任清单流程再造的具体实施方案》，对全区清理后所承担的146项行政许可事项和255项公共服务事项进行流程再造，合理压缩审批时间，使所有审批事项的承诺期限在法定期限上全部缩短三分之一。制定行政职权运行流程图并发布服务指南，有效推进审批环节减少，审批手续简化，审批机制优化。积极推行行政职权网上运行，所有审批事项一律在网上录入，向社会公开，最大限度地消除 “弹簧门”“玻璃门”等现象。

（四）规范政务平台建设，构建“四统一”三级政务服务体系。提高审批服务质量，建成“标识统一、制度统一、标准统一、系统统一”的区乡村三级政务服务体系。区级，以区政务服务中心大厅和工商第二大厅为主体，分部门成立国税、地税、公安、公路、民政、水利、残联、国土等8个分中心，将行政审批事项和与群众息息相关的税务、医保、社保、就业等服务事项纳入到中心集中办理。2016年又实行国地税联合办税模式，增加“阳光医疗”等并联审批窗口，实现“一个窗口对外、一站式审批、一条龙服务”。乡级，以标准化、信息化、规范化为目标，建成以沅古坪镇为代表的24个乡镇（街道）便民服务中心，将62项涉及群众切身利益的便民服务事项下放至乡镇，统一使用张家界市网上政务服务系统录入办事信息，建成标准统一、服务便利、互动高效的乡镇服务平台。村级，2015年即对辖区379个行政村（居、社区）全部完成挂牌成立便民服务代办点，统一管理模式，统一规范制度，统一办事流程，特别是崇文办事处沿河社区、官黎坪办事处官黎坪社区等一部分城市社区建成了面积超过100平方米的高质量的服务大厅，为社区群众提供包括民政事务、社会救助、治安综合、劳务就业等服务事项。

二、存在问题

虽然我区行政审批制度“两集中两到位”改革取得了阶段性成效，但目前仍面临许多难题。

（一）放权不彻底，“两集中两到位”没有完全落实。一是行政审批权没有完全集中。政府机构改革后，各有关职能部门虽然都设立了法制行政审批股，但仍有部分单位的审批职能没有完全集中到审批股。据统计，全区146项行政审批事项向区政务服务中心和分中心集中的只有43项，集中率仅为29.4%。27个具有审批权的单位按照“三定”规定将本部门的行政审批事项完全向法制行政审批股集中的只有4个，集中率仅为14.8%。二是窗口授权不到位。部分单位对应该进驻窗口办理的审批事项搞“明进暗不进”、“人进事不进”，对进驻政务服务中心的窗口授权不充分，窗口人员只受理不审批，使之成为“收发室”、“中转站”，群众办事两头跑等现象未能有效杜绝。

（二）平台不完善，政务服务水平亟需加强。一是区政务服务中心基础设施相对滞后。区政务服务中心大厅已超过10年未更新硬件设施，受场地条件限制，无法满足具有行政审批职能的单位全部进驻中心，成为制约区政务服务中心发展的最大短板和推行“两集中两到位”改革的最大瓶颈。二是基层服务平台运行机制不够完善。新建的乡镇（街道）便民服务中心虽已初步呈现系统化、信息化、标准化特征，但受重视程度不够、窗口人员紧缺、管理不够规范等条件约束，还需进一步完善。村（居、社区）便民服务代办点虽因地制宜、各具特色，但受农村传统行政管理方式及经费投入不足等硬性资源条件的约束，存在服务场地建设不达标、服务水平不高等问题。三是窗口工作人员素质参差不齐。少数部门在选派进驻窗口服务的工作人员上不遵从要求和规定，随意更换、抽调窗口工作人员，给群众办事和集中管理带来不便。

（三）制度不健全，监管力度有待进一步提高。行政审批“两集中两到位”改革是政府绩效考核的重要内容之一，也是落实国务院放管服改革的重要指标。但全区目前还没有形成一套较为完备、科学管用的绩效评估和问责体系，致使全区在推进行政审批“两集中两到位”改革中进展不一，部分单位还不同程度地存在不作为、缓作为等现象。

三、几点思考

持续推进行政审批“两集中两到位”改革，要以全面落实“放管服”改革为目标，一以贯之、锲而不舍向纵深推进。

（一）以持续推进“两集中两到位”为抓手，全面深化行政审批制度改革。一是持续推进“两集中两到位”改革。进一步简政放权，把该“放”的彻底放开、该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除，严格落实“三个清单”制度，做到法无授权不可为，法定职责必须为。2017年9月前要制定出台工作方案和相关问责办法，督促各职能单位将行政审批权力向行政审批股集中，明确一个领导负责，将第一个“集中”落到实处，为入驻政务中心作好准备，再逐步推进行政审批股向区政务中心和分中心集中，实现第二个“集中”。加大对部门“两集中两到位”工作落实情况的考核力度，督促部门将审批工作的人、事、权向区政务中心和分中心集中，确保进驻区级政务中心的审批和服务项目，其受理、审批、发证等环节均在中心履行，实现“两到位”，切实构建起“审管分离、权责挂钩”和“审批一条龙、服务一条龙”行政审批工作新机制。二是推进行政审批标准化建设。高标准才有高质量。着眼于转变政府职能，规范行政审批权，按照“便民、高效”的要求，对行政审批事项的子项目进行科学分类，对行政审批事项办理的前置条件和必要条件进行全面清理，对行政审批项目实施要素全面规范，对行政审批流程全面优化，对行政审批全过程实行可视化定制，实现审批机关为各类办事主体提供“无差别服务”，以标准化促进行政审批规范化。标准化后的行政审批服务事项要公开透明、标准明确，加快实现行政审批机关之间的审批信息共享，减少对申报材料的重复审查，规范自由裁量权，防止随意审批、厅外审批等现象，切实解决长期以来行政审批过程中“标准不一”和“耗时过长”等问题。三是以政务公开促改革深化。对于行政审批制度改什么、如何改、成效如何，人民群众和企业最有发言权，只有让人民群众和企业了解放权情况，监督放权进程，评价放权效果，才能确保放权落到实处，因此，简政放权要取得更大实效，以更大力度推进政务公开，充分保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，推进“阳光政务”，让权力在阳光下运行，使政务服务和权力运行更加公开、更为透明。

（二）以加快推进“互联网+政务服务”为契机，切实提高政务服务水平。一是加快政务阵地建设。加快推进区级政务综合服务中心大楼建设。2017年2月，区政府常务会议审议通过区人民政府公共服务中心建设方案，拟新建一座高标准、高规格的综合服务中心大楼，将集政务服务、办税大厅、信息查询、公共资源交易等多种服务功能于一体，成为政府服务“超市”，要抓好项目前期工作，科学制定规划设计方案，尽快启动项目建设。加快推进农村综合服务平台建设。2016年初由区委组织部牵头，启动投资2.6亿的农村综合服务平台建设计划，分两年完成18个乡镇、街道219个村居共237个农村综合服务台建设，确保按时间按要求完成建设任务。二是抓好信息平台建设。加快推进“互联网+政务服务”是深化“两集中两到位”改革的关键。在稳步推进硬件设施建设的同时，抓好政务服务信息平台建设，以软件设施弥补硬件设施的不足，在软件应用上争创一流。积极运用互联网和大数据技术，与上级对接、与同级互通，建设共享式政务大数据平台、一体化政务服务管理平台、智慧型政府服务平台，着力打造整体联动、部门协同、数据共享的政务服务体系，打通数据壁垒，消除信息孤岛，通过互联网实现审批模式由串联式转变为并联式，让数据多跑路，让群众少跑腿，提升行政审批效率。

三是抓好政务队伍建设。对入驻服务中心窗口的工作人员严格把关，相关部门要将本单位政治素质好、业务能力强、办事效率高的骨干人员派驻到服务窗口，做到充分授权。另外，针对基层政务工作人员力量不足，特别是乡镇（街道）和村（居、社区），部分干部身兼数职办理业务，严重影响办事服务质量等问题。应加强业务培训和指导，特别是对照上级下放的审批事项内容和流程要求，组织开展工作人员岗前培训，熟悉下放审批事项的法律依据、审批条件、运行程序、硬件要求等，确保下放的审批事项“接得住、管得好、用得活”。同时，制订政务服务窗口工作人员的考核奖励制度，对于成绩突出、群众满意度高的干部，优先给予提拔重用。

（三）以加强事中事后监管为手段，逐步建立和完善政府监管体系。没有规矩，不成方圆，在推行“两集中两到位”改革进程中，要把该放的权力放开放到位，推动政府职能转向监管，由“管控型政府”转变为“服务型政府”。一是宽进。减少企业投资准入审批，最大限度降低市场准入门槛，进一步激发市场和社会活力。二是严管。制定监管办法，可确立食品药品安全、生态环境安全、生产安全等重点领域，先行推进事中事后监管的基本框架，规范和细化部门监管职责，逐步建立科学有效的监管机制，使抽象的监管职责变得清晰、具体、可操作，避免监管缺位、越位。对区级政务中心和分中心实行统一管理，加强协调，统一服务标准，提高办事水平，推动完善公共服务监管体系。三是追责。建立严格的考核和问责体系。对取消、下放的所有权力事项都要研究建立“事中事后监管责任清单”，逐项明确具体追究、倒查问责的责任主体与环节，进一步健全政务服务考核办法和问责办法。将具有行政审批权的单位领导及其工作人员纳入问责对象，将“两集中两到位”改革的所有未落实环节纳入问责情形，通过严格考核、严肃追责，促进改革取得实效。                              （作者：周友发，区编办主任；覃玮，区政务公开中心办公室主任）

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